Постановлением Правительства РФ от 07.02.2011 № 54 признаны утратившими силу Правила разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 16.06.2000 № 461 (далее - Правила).

Документ был опубликован в "Собрании законодательства РФ" от 14.02.2011 № 7, ст. 985  и вступил в силу 22 февраля 2011 г.

Напомним, что с момента вступления в силу Постановления Правительства РФ от 07.02.2011 № 54 (т.е. с 22 февраля 2011) начал действовать Приказ Минприроды России от 25.02.2010 № 50 "О Порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение".

Рассмотрим основные положения данного Приказа и его отличия от утративших силу Правил. 

• Цель принятия Приказа

В отличие от Правил в Порядке более подробно сформулирована цель его принятия. На основании Порядка утверждаются предельно допустимые количества отходов конкретного вида, направляемые на размещение в конкретных объектах хранения отходов и объектах захоронения отходов с учетом экологической обстановки на территории, на которой расположены такие объекты (п.1 Порядка).

Таким образом, сделан акцент на том, что для хозяйствующего субъекта не просто устанавливается количество отходов, которое он имеет право направить на размещение, а также определяются конкретные виды отходов и объекты, в которых данные отходы будут размещаться.

Стоит отметить, что в п.1 Порядка ничего не сказано о нормативах образования отходов, хотя Порядок регулирует также вопросы их утверждения (наряду с лимитами).

• Действие Приказа

Порядок предназначен для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, Росприроднадзора и его территориальных органов* (абз.1 п.2 Порядка). Данная норма согласуется с п.3 ст.18 Федерального закона "Об отходах производства и потребления".

>>> В отличие от Правил в Порядке учтено положение п.3 ст.18 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", согласно которому индивидуальные предприниматели и юридические лица, являющиеся субъектами малого и среднего предпринимательства, не разрабатывают ПНООЛР. Они представляют в соответствующие территориальные органы Росприроднадзора отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности) в уведомительном порядке. При этом лимитами на размещение отходов для них являются количества отходов, фактически направленные на размещение в соответствии с указанной отчетностью (абз.3 п.2 Порядка).

До вступления в силу рассматриваемого Порядка на практике существовало определенное противоречие. В соответствии с п.1 ст.18 закона нормативы образования отходов и лимиты на их размещение (НООЛР) устанавливаются для всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы. Т.е. требование п.1 ст.18 распространяется также и на субъектов малого и среднего предпринимательства.

Вместе с тем в утративших силу Правилах отсутствовал порядок установления лимитов на основании отчетности. При этом от установления лимитов размещения отходов напрямую зависит расчет платы за размещение отходов. В случае, если лимиты не установлены, то вся масса размещенных отходов учитывается как сверхлимитная и при расчете платы применяется пятикратный повышающий коэффициент. Таким образом, субъекты малого и среднего предпринимательства вносили плату в пятикратном размере.**

Приказ разрешил существовавшую коллизию правовых норм: лимитами на размещение отходов являются количества отходов, фактически направленные на размещение в соответствии с отчетностью.

>>> Однако при прочтении п.2 Порядка, касающегося субъектов малого и среднего предпринимательства, может возникнуть вопрос о том, что считать лимитами размещения отходов: количества отходов, направленных на размещение за текущий отчетный период или за предыдущий (т.е. лимиты устанавливаются только по прошествии отчетного периода или до его начала)?

Дело в том, что отчетность предоставляется субъектами малого и среднего предпринимательства один раз в год (15 января года, следующего за отчетным периодом), тогда как форма расчета платы за размещение отходов заполняется ежеквартально и соответственно вносится плата. При этом, размер платы напрямую зависит от того, было ли сверхлимитное размещение отходов или нет.

На наш взгляд лимитами необходимо считать количество отходов, фактически направленных на размещение именно за текущий период (т.е. лимиты определяются по прошествии отчетного периода). При этом, отходы размещаемые за квартал, будут считаться размещенными в пределах лимитов (т.к. они являются частью того количества отходов, которое в конце отчетного периода будет приравнено к лимитам).

Положение п.3 ст.18 закона об отсутствии необходимости разработки ПНООЛР субъектами малого и среднего предпринимательства направлено на снижение административных барьеров в отношении указанных лиц (в том числе в силу незначительности их воздействия на окружающую среду). В связи с этим прочтение п.2 Порядка, в соответствии с которым лимитами считаются количества отходов, направленных на размещение за прошедший отчетный период, представляется нелогичным и не отвечающим назначению п.3 ст.18 закона как создающее дополнительные барьеры (например, за текущий период размещается отходов больше, чем за прошедший период, соответственно плата должна вносится в пятикратном размере; зато в следующий отчетный период возможно размещать столько же отходов как и в текущий без применения пятикратного повышающего коэффициента).

Также в п.2 Порядка не содержится специального указания на то, что имеется в виду прошедший отчетный период. 

>>> В отличие от Правил Приказом установлено, что нормативы образования отходов и лимиты на их размещение утверждаются не только для юридических лиц, но и для их филиалов и других территориально обособленных подразделений (абз.1 п.2, п.7 Приказа).

Уточнено, что действие Порядка (также как и действие закона, на основании которого он принят) не распространяется на вопросы обращения с радиоактивными отходами, биологическими отходами и отходами лечебно-профилактических учреждений.

• Проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР)

Проекты нормативов образования отходов разрабатываются на основании расчетов и имеющихся данных об удельном образовании отходов при производстве продукции, выполнении работ, оказании услуг. При этом нормативы образования отходов служат для определения ожидаемых количеств образующихся отходов конкретных видов с учетом планируемых объемов производства продукции, выполняемых работ, оказания услуг (п.4 Порядка).

Таким образом, нормативы образования отходов отражают ожидаемое количество образующихся отходов, которое может отличаться от фактического.

ПНООЛР разрабатывается в соответствии с методическими указаниями, утвержденными Минприроды России (п.5 Порядка). К настоящему времени такой документ Минприроды России не утвержден. Действует и не отменен к настоящему времени Приказ Ростехнадзора от 19.10.2007 № 703 "Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение", который, по-видимому, может применяться по аналогии в части, не противоречащей действующему законодательству, до принятия Минприроды России соответствующих методических указаний.

Массы (объемы) отходов, предназначенных для накопления (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, в лимиты на размещение отходов не включаются. Данное положение Приказа соответствует положению закона, согласно которому накопление отходов (на срок не более чем 6 месяцев) не является размещением отходов.

• Требования к материалам, необходимым для утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение

Материалы, представляемые в территориальные органы Росприроднадзора, определены в п.7 Порядка. По сравнению с Правилами перечень документов дополнен документом, подтверждающим уплату государственной пошлины за выдачу документа об утверждении НООЛР.

Документы представляются по месту осуществления деятельности, в результате которой образуются отходы. Это требование не касается лиц, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность на территории городов федерального значения, которые представляют заявление и необходимые документы в территориальные органы Росприроднадзора по месту предлагаемого размещения отходов (п. 8 Порядка).

• Отказ в утверждении НООЛР

Приказом установлены два случая, когда нормативы образования отходов и лимиты на их размещение не утверждаются:

• наличие недостоверной информации в составе представленных заявления и документов;
• количество отходов, предлагаемое для размещения, превышает имеющуюся производственную мощность объекта размещения отходов (по результатам его инвентаризации), необходимую для планируемого размещения отходов.

Второе основание является новым по сравнению с утратившими силу Правилами. Включение в Приказ данного основания для отказа представляется вполне логичным в рамках существующей системы регулирования деятельности по обращению с отходами. Назначением НООЛР является установление количества отходов, разрешенного к размещению в конкретных объектах. В случае, если производственная мощность конкретного объекта не позволяет разместить соответствующее количество отходов, необходимо искать иные объекты для размещения.

В долгосрочной перспективе указанная норма может послужить стимулом для создания новых высокопроизводительных объектов размещения отходов; для развития технологий использования и обезвреживания отходов и передачи отходов для указанных целей соответствующим предприятиям (как альтернатива размещению отходов).

Однако в настоящее время в условиях отсутствия необходимого количества объектов размещения отходов, созданных в соответствии с требованиями законодательства, указанная норма Приказа приведет к отказам индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам в утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, значительному увеличению расходов указанных лиц на транспортирование отходов к объектам размещения, имеющим необходимую производственную мощность (которые могут располагаться в других субъектах РФ).

• Срок действия НООЛР

Документ утверждается сроком на 5 лет при условии ежегодного подтверждения неизменности производственного процесса и используемого сырья в виде технического отчета, разрабатываемого в соответствии с методическими указаниями, и представляемого в уведомительном порядке в соответствующие территориальные органы Росприроднадзора.

Для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, которые размещают отходы I - IV класса опасности на эксплуатируемых ими объектах размещения отходов, нормативы образования отходов I - IV класса опасности и лимиты на их размещение утверждаются на срок действия лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности.

• Переоформление документа об утверждении НООЛР

Переоформление названного документа осуществляется в случае изменения сведений, указанных в заявлении (п. 14 Порядка). При этом срок действия НООЛР остается прежним. Также переоформление допускается при условии неизменности производственного процесса и используемого сырья.

Здесь стоит отметить следующее. Согласно п. 2 Приказа лимиты на размещение отходов, утвержденные в установленном порядке до вступления в силу рассматриваемого Приказа, действительны до окончания указанного в них срока. Однако в Приказе ничего не говорится о возможности их переоформления. Указанное обстоятельство может привести к отказам в переоформлении лимитов на размещение отходов, утвержденных до вступления в силу рассматриваемого Приказа. Полагаем, что подобный отказ будет являться неправомерным.

*Во исполнение Указа Президента РФ от 23.06.2010 № 780 "Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору" Приказом Минприроды России от 22.12.2010 № 558 внесены изменения и в рассматриваемый Порядок в части указания Росприроднадзора уполномоченным органом по утверждению НООЛР (вместо Ростехнадзора). Новая редакция Порядка начинает вступает в силу 04.03.2011.

В настоящем обзоре ссылки на нормы Порядка приведены в соответствии с новой редакцией.

** См. Письмо Ростехнадзора от 22.06.2010 № 00-07-12/3116 "Об отчетности субъектов малого и среднего предпринимательства".